Une perspective stratégique pour l'inspecteur général du Service canadien du renseignement de sécurité
Introduction
Depuis sa création en 1984, le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) a évolué dans son rôle d'organisation du secteur public. II a développé des processus et des contrôles internes pour créer un équilibre entre l'exécution de son mandat relatif au renseignement de sécurité et la protection des droits et libertés de la personne. II a également connu des changements rapides et fondamentaux dans la nature et la complexité des menaces à la sécurité nationale et des besoins correspondants en matière de renseignement de sécurité.
Le présent document se veut une réponse à cet ensemble de circonstances en évolution. On y élabore une perspective stratégique pour le Bureau de l'inspecteur général (BIG), qui permettra à celui-ci de s'acquitter de ses responsabilités législatives de façon efficace et efficiente tout au long de la décennie qui vient.
La perspective stratégique présentée ci-dessous n'a pas été élaborée à partir de rien. Elle s'inspire des valeurs fondamentales qui soutiennent la fonction publique canadienne, dont les plus importantes ont été appelées valeurs démocratiques.
« La fonction publique doit être animée par une inébranlable conviction à propos de l'importance et de la primauté de la loi, particulièrement de la loi de la Constitution, et par le besoin de l'imposer avec intégrité, impartialité et discernement. Les fonctions ayant trait aux droits, devoirs et objectifs publics des citoyens canadiens ne peuvent être remplies qu'avec légitimité et équité à l'intérieur d'un cadre législatif et de procédures établies. » [*]
La perspective stratégique traitée dans les pages qui suivent est en tout temps inspirée par cet engagement solide envers la primauté du droit et la légitimité démocratique.
Objectif
En tant que l'un des principaux participants au système national de sécurité du Canada, l'inspectrice générale (IG) appuie la ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile dans sa responsabilité législative concernant le SCRS en fournissant des conseils indépendants, opportuns et judicieux sur les activités et politiques opérationnelles du SCRS.
Cet objectif reconnaît que l'inspectrice générale est l'un des participants au système national de sécurité et que, pour que l'ensemble du système fonctionne efficacement, tous doivent travailler ensemble dans un esprit de coopération.
En d'autres termes, l'objectif est axé sur l'élaboration de solutions et de remèdes dans le cadre d'une relation fondée sur la collaboration avec d'autres participants au système national de sécurité.
Activités
Le principal objectif du BIG est d'appuyer la ministre dans l'exercice de ses responsabilités à l'égard du SCRS. Cet objectif, il le réalisera :
- en effectuant ses travaux de surveillance de façon méticuleuse dans une perspective indépendante, exempte de toute vue étroite ou idées faussés, afin d'ajouter de la valeur à la recherche qu'il effectue en collaboration avec ses partenaires pour une efficacité accrue des activités du SCRS;
- en fournissant, de concert avec d'autres participants, un apport constructif qui contribuera à l'amélioration continuelle des activités opérationnelles du SCRS sur les plans de l'efficacité, du caractère approprié et du respect du principe de proportionnalité;
- en cherchant à demeurer entièrement informé des activités opérationnelles du SCRS afin d'être en mesure de tenir le ministre au courant des problèmes ou questions dont l'importance justifie que le ministre y porte une attention personnelle.
Ces travaux se fonderont sur les connaissances obtenues lors des examens internes indépendants des activités opérationnelles du SCRS. Dans ce contexte :
- Moyens indépendants
- L'inspectrice générale et son bureau accomplissent leurs tâches conformément aux principes et normes qu'ils ont adoptés de façon autonome.
- Moyens internes
- L'inspectrice générale et son bureau exercent leurs fonctions à titre de composantes du système national de sécurité relevant de la ministre. C'est-à-dire que le travail de surveillance est effectué de l'intérieur, et non de l'extérieur, de l'appareil gouvernemental.
En pratique, cette approche des fonctions du BIG nécessite la recherche constante d'un équilibre approprié entre les exigences de l'indépendance et celles du partenariat, c'est-à-dire, entre la capacité de surveiller et d'examiner à l'écart de toute influence inappropriée, d'une part, et la nécessité d'échanger de l'information et d'élaborer des solutions en collaboration avec d'autres participants internes du système national de sécurité, d'autre part.
Cohésion organisationelle
L'objectif stratégique du BIG sera atteint à l'aide d'une combinaison de mesures mûrement réfléchies qui assureront la cohésion des éléments constitutifs de la stratégie organisationnelle. Cette combinaison sera constituée de valeurs désirées et de comportements désirés.
Valeurs
- Intégrité
- L'inspectrice générale doit assumer ses responsabilités en tout temps avec intégrité; c'est-à-dire qu'elle doit s'assurer que le Service dispose bien des pouvoirs nécessaires pour mener ses activités opérationnelles et que ces pouvoirs sont utilisés adéquatement.
- Indépendance
- Les conclusions de l'évaluation, par l'inspectrice générale, du rapport annuel que le directeur remet à la ministre, et les opinions contenues dans les rapports des examens effectués par le BIG, doivent être exprimées à partir d'une position d'indépendance absolue.
- Respect
- Le BIG effectuera ses travaux en toute compréhension de l'importance du mandat législatif donné au SCRS et particulièrement en ce qui a trait au rôle du directeur dans la gestion du Service. De cette façon, il respectera les connaissances et l'expérience du SCRS relativement aux réalités opérationnelles.
- Confiance
- Le point de départ doit être la confiance en la bonne foi du personnel du SCRS. Toute faille dans cette confiance pourrait engendrer un degré de suspicion pouvant fausser et, en fin de compte, compromettre, la capacité du BIG de remplir son rôle.
- Équité
- Les examens internes indépendants de l'inspectrice générale doivent être effectués de façon équitable. La Loi sur le SCRS, structure du contrôle démocratique du SCRS, n'est pas bien servie si le Service et son personnel ont traité de façon arbitraire ou sans reconnaissance adéquate des contraintes et des circonstances de leur travail.
- Caractère raisonnable
- Les conclusions, recommandations et conseils de l'inspectrice générale doivent toujours être conformes aux normes de caractère raisonnable et de pragmatisme. II faut faire preuve de bon jugement et de respect du principe de proportionnalité pour déterminer à laquelle des questions présentées il faut prêter attention et quelles solutions seraient pratiques et appropriées.
- Appartenance
- Afin de s'acquitter de leurs responsabilités avec succès, l'inspectrice générale et son bureau doivent travailler avec le Service, et éventuellement avec d'autres participants, particulièrement le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile, pour la recherche de solutions pratiques et de remèdes à tous les problèmes.
Comportement
- Aucune surprise
- À tout moment et à chaque contact avec le SCRS, le BIG devra être totalement transparent et consulter sans restriction pour ses plans et ses activités.
- Engagement constructif
- Dans le cadre de ses travaux, le BIG s'efforce de faire participer le SCRS à la résolution de tout problème perçu.
- Partenariat
- Dès le stade initial des activités d'examen, on recherchera le partenariat avec le SCRS pour élaborer des solutions et on poursuivra en un processus itératif jusqu'à ce qu'on en arrive, dans la mesure du possible, à des résultats acceptables pour tous.
- Fermeture
- Une fois les décisions prises, l'inspectrice générale et son bureau reconnaîtront que l'affaire en cours est arrivée à sa conclusion. Les activités de surveillance seront alors dirigées sur d'autres secteurs d'intérêt.
Composantes de base
Tel que mentionné précédemment, cette constellation de valeurs et de comportements sert l'objectif stratégique de l'inspectrice générale, à savoir appuyer la ministre dans sa responsabilité à l'égard du SCRS. En respectant ces valeurs et comportements, on donnera priorité aux mesures suivantes :
- Les relations avec les hauts fonctionnaires et les cadres intermédiaires seront renouvelées et ravivées, à l'administration centrale du SCRS et sur le terrain.
- Le BIG établira et mettra en oeuvre un plan d'action qui sera mis à jour annuellement.
- Le SCRS, la Direction générale de la sécurité nationale et d'autres parties intéressées seront consultées à tous égards dans ce processus de planification opérationnelle.
- Le Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité (CSARS) sera consulté sur les questions de planification opérationnelle et sur les sujets d'intérêt commun pour faire en sorte que les activités sont complémentaires et ajoutent de la valeur au système national de sécurité.
- L'inspectrice générale rencontrera régulièrement la sous-ministre, le directeur et la ministre pour discuter des priorités opérationnelles.
- De la même façon, des contacts réguliers avec la Direction générale de la sécurité nationale seront rétablies.
Sommaire
L'objet du présent document est d'élaborer une perspective stratégique pour aider l'inspectrice générale dans l'exercice de ses fonctions. L'objectif est axé sur le rôle proprement dit de l'inspectrice générale en tant que membre d'un groupe participant au système national de sécurité, dont la raison d'être est d'appuyer la responsabilité ministérielle à l'égard du SCRS. Cette perspective demeure entièrement conforme à la Loi sur le SCRS mais insiste particulièrement sur l'élaboration de solutions pour continuer de rendre les activités du SCRS plus efficace, tout en renforçant l'obligation de rendre compte qu'exige le principe de la démocratie. Cette perspective sert de base à la description des valeurs, priorités opérationnelles et comportements requis. La valeur de cette perspective stratégique sera régulièrement évaluée au cours des prochaines années.
Annexe A
L'appareil de sécurité nationale du Canada
L'appareil de sécurité nationale a été créé par la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité (Loi sur le SCRS) et par la Loi sur les infractions en matière de sécurité, dans lesquelles figurent un ensemble de principes interdépendants. On peut établir un rapport entre chaque principe et l'un des principaux intervenants de ce système :
- Un ministre de la Couronne, la ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, est responsable du bon fonctionnement de l'appareil de sécurité nationale.
- La sous-ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile fournit une aide et des avis éclairés et neutres.
- L'inspectrice générale effectue, de façon indépendante, des examens internes des activités opérationnelles du SCRS pour la ministre (voir ci-dessous le mandat de l'IG).
- Le directeur du SCRS est chargé de la gestion du Service.
- Le SCRS remplit un mandat défini dans la loi (voir ci-dessous).
- La GRC est responsable de la sécurité préventive et de l'application des dispositions législatives à la sécurité.
- Le SCRS peut recourir à certaines techniques d'enquête par intrusion à condition d'obtenir une autorisation judiciaire.
- Le CSARS effectue, de façon indépendante, des examens externes pour le ministre et pour le Parlement.
D'autres organismes ont également des rôles importants à l'égard de la sécurité nationale : le Bureau du Conseil privé et les ministères des Affaires étrangères, de la Défense nationale, des Transports ainsi que de la Citoyenneté et de l'Immigration.
Mandat du SCRS
En vertu de la Loi sur le SCRS, le Parlement a attribué au Service une série d'objectifs clairement définis :
- Recueillir, analyser et conserver les informations et renseignements sur les activités dont il existe des motifs raisonnables de soupçonner qu'elles constituent des menaces envers la sécurité du Canada; en faire rapport au gouvernement du Canada et le conseiller à cet égard (article 12);
- Fournir des évaluations de sécurité, à l'appui du programme du gouvernement concernant les autorisations de sécurité (article 13);
- Fournir des informations et des conseils à l'appui des programmes de citoyenneté et d'immigration du gouvernement (article 14);
- Aider à la collecte de renseignements touchant l'étranger (article 16).
Mandat de l'inspecteur général
Lorsqu'elle a été promulguée en juillet 1984, la Loi sur le SCRS a créé deux organes d'examen: l'IG, faisant partie du gouvernement et relevant du ministre, et le CSARS, extérieur au gouvernement et relevant du Parlement. Le BIG, qui a commencé ses opérations en 1985, est indépendant du SCRS et fait partie du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile, à des fins administratives. Aux termes de la Loi sur le SCRS, l'IG, qui est nommé par le gouverneur en conseil, est responsable devant la sous-ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile.
En fait, l'IG joue le rôle de vérificateur interne du SCRS pour la ministre. II ajoute aux avis que cette dernière reçoit de la sous-ministre un moyen indépendant qui permet de déterminer si le SCRS se conforme à la loi, aux instructions ministérielles et à ses règles en matière opérationnelle. La Loi sur le SCRS précise que l'IG peut avoir accès aux renseignements touchant le SCRS et énonce ses fonctions précises :
- Suivre l'observation par le Service de ses règles générales en matière opérationnelle (article 30);
- Surveiller les activités opérationnelles du Service (article 30);
- Présenter des certificats à la ministre, où elle indique dans quelle mesure le rapport annuel du Directeur lui paraît acceptable et si, pendant l'année, le SCRS s'est conformé aux documents d'autorisation (article 33);
- Effectuer des recherches sur certaines activités du Service, à la demande du CSARS (article 40) .
La ministre peut demander à l'IG d'examiner certaines questions et activités opérationnelles. Certains ministres ont, par le passé, fait ce genre de demandes et ce, généralement sur les conseils du sous-ministre.
La ministre doit, en vertu de la Loi, remettre le rapport annuel du directeur du SCRS et le certificat de l'IG au CSARS, lequel reçoit également des exemplaires des rapports que l'IG remet à la ministre concernant ses activités d'examen et de surveillance.
Outre les rapports officiels, l'IG fournit à la ministre, à la sous-ministre et au SCRS des avis ou des observations continues et sous diverses formes concernant les questions de conformité et l'efficacité du cadre de responsabilité, y compris les instructions que la ministre fournit au SCRS, aux termes de l'article 6 de la Loi.
- Canada. « De solides assises » : Rapport du groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, Centre canadien de gestion, Ottawa, Janvier 2000 (réimprimé), 54 p.