Un cadre de sécurité civile pour le Canada
Un cadre de sécurité civile pour le Canada (PDF 1,39Mo)
La gestion des urgences est une responsabilité partagée qui permet de bâtir une société durable, prospère et résiliente.
Un cadre de sécurité civile pour le Canada oriente et renforce la façon dont les gouvernements travaillent ensemble pour assurer la sécurité de tous les Canadiens et de toutes les Canadiennes.
Préambule
Ce document est le résultat d'une concertation entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) en vue d'établir un cadre commun pour les initiatives FPT en matière de sécurité civile. Ce cadre vise à consolider la collaboration FPT et à assurer une plus grande cohérence et complémentarité entre les mesures des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.
Ce cadre donne suite à la décision prise en janvier 2005 par les ministres FPT responsables de la sécurité civile de « travailler ensemble pour améliorer et renforcer le cadre d'intervention en cas d'urgence afin d'harmoniser le système fédéral de sorte qu'il soit complémentaire à chaque système provincial et territorial […] ».
Il donne également suite à la décision prise lors de la réunion de juillet 2004 du Conseil de la fédération, les premiers ministres s'étant entendus pour « demander à leurs ministres de collaborer avec le gouvernement fédéral à l'élaboration d'une stratégie coordonnée pour les interventions d'urgence et la capacité d'intervention en cas d'urgence pour le Canada, dans le respect des lois et des plans déjà en place des provinces et des territoires […] ».
Au Canada, chaque gouvernement FPT a une responsabilité en matière de sécurité civile et de sécurité publique. Ce document doit être interprété dans des compétences de chaque gouvernement, et rien dans ce document ne sera interprété d'une façon qui dérogerait aux compétences des gouvernements respectifs.
Introduction
Au Canada, la sécurité civile est abordée dans le cadre d'une approche tous risques qui considère les aléas et les catastrophes d'origine tant naturelle qu'anthropique. L'augmentation de leur nombre et de leur fréquence, partout dans le monde, entraîne des souffrances humaines et des coûts économiques toujours croissants. Le Canada n'est pas à l'abri de ces événements. Les aléas et les catastrophes d'origine naturelle et humaine sont plus répandus dans les sociétés urbanisées et des attentats terroristes sur des cibles occidentales vont vraisemblablement se reproduire. De tels événements pourraient avoir d'importantes conséquences négatives sur les Canadiens.
La plupart des situations d'urgence au Canada sont de nature locale et gérées par les municipalités ou par les provinces ou les territoires. En outre, l'accumulation des risques associés à des facteurs comme l'urbanisation croissante, la dépendance aux infrastructures essentielles et l'interdépendance de ces dernières, le terrorisme, le changement et la variabilité du climat, les maladies animales et humaines ainsi que la mobilité accrue des personnes et des biens de par le monde ont accru le potentiel de divers types de catastrophes. De tels événements pourraient déborder les frontières géographiques et mettre au défi la sécurité civile FPT, incluant l'intervention en cas d'urgence.
Les concepts et les principes fondamentaux dont les grandes lignes sont tracées dans le présent cadre découlent des activités et des mesures en place au Canada en matière de sécurité civile. Cet élément de référence vient appuyer les cadres législatifs et stratégiques, les programmes, les activités, les normes et autres mesures en vue d'inciter tous les partenaires du domaine de la sécurité civile au Canada à mieux collaborer pour préserver la sécurité des Canadiens. Ce cadre devra être révisé pour refléter un environnement dynamique. Tous les cinq ans, les gouvernements FPT examineront ensemble le cadre afin de s'assurer qu'il demeure approprié et utile et qu'il reflète l'évolution en matière de sécurité civile de chaque province et territoire du Canada.
Dimensions de la sécurité civile
L'objectif fondamental de la sécurité civile est de sauver des vies, de préserver l'environnement et de protéger les biens et l'économie. La protection de la vie est de première importance. De manière globale, la sécurité civile améliore la connaissance des risques et contribue à rendre la société canadienne plus sûre, prospère, durable, résistante et résiliente. La gestion des risques en sécurité civile comporte quatre dimensions interdépendantes. Celles-ci sont :
- Prévention et atténuation – éliminer ou réduire les impacts potentiels et les risques associés aux aléas par la mise en place, avant que ne survienne une urgence ou une catastrophe, de mesures proactives comme, par exemple, la gestion de l'utilisation du territoire, la sensibilisation du public et la mise en place de structures de protection, telles les digues contre les inondations. La prévention et l'atténuation peuvent être envisagées indépendamment ou d'une manière qui intègre l'une à l'autre.
- Préparation – être prêt à réagir à une catastrophe et à en gérer les conséquences par des mesures mises en place avant l'événement comme, par exemple, des plans d'intervention d'urgence, des ententes d'assistance mutuelle, l'inventaire des ressources et des équipements, des programmes de formation et des exercices.
- Intervention – agir pendant ou immédiatement après une catastrophe pour en gérer les conséquences en mettant en œuvre, par exemple, des communications publiques, des activités de recherche et de sauvetage, des mesures d'assistance médicale et d'évacuation en situation d'urgence afin de minimiser la souffrance et les pertes associées aux catastrophes.
- Rétablissement – restaurer ou rétablir les conditions de vie du milieu à un niveau acceptable après une catastrophe, par diverses mesures visant notamment le retour des évacués, l'aide psychosociale, la reconstruction, l'évaluation des impacts économiques et l'aide financière. Il y a un rapport très étroit entre le rétablissement à long terme et la prévention et l'atténuation de catastrophes futures.
Les mesures associées à ces quatre dimensions interdépendantes peuvent être mises en œuvre successivement ou simultanément, mais elles ne sont pas indépendantes les unes des autres. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux adoptent, en matière de sécurité civile, une approche tous risques globale pour coordonner et intégrer les mesures de prévention et d'atténuation, de préparation, d'intervention et de rétablissement afin d'assurer au maximum la sécurité des Canadiens. Des relations étroites et ouvertes entre les quatre dimensions de la sécurité civile et avec les partenaires appropriés sont essentielles pour gérer efficacement les risques et les catastrophes.
Au Canada, la sécurité civile s'est traditionnellement concentrée sur la préparation et l'intervention. L'évolution du contexte des risques requiert que la sécurité civile tienne compte également de risques, d'aléas et de vulnérabilités spécifiques par le biais de mesures de prévention et d'atténuation en amont des urgences et des catastrophes. Une attention ou un investissement accru dans la prévention et l'atténuation peuvent aider à prévenir les catastrophes ou à réduire de façon significative les dommages et les coûts sociaux, économiques et environnementaux lorsqu'elles se produisent.
Principes
Les principes décrits dans le présent document sont au cour d'un cadre de sécurité civile pour le Canada. Ils reflètent l'essence même de ce qu'est la sécurité civile au Canada et façonnent les valeurs essentielles et les objectifs qui la sous-tendent. Ces principes doivent être considérés comme formant un tout pour faciliter l'atteinte de l'objectif poursuivi. Ils visent à soutenir la conception, la mise en oeuvre et l'amélioration continue de l'ensemble des cadres, programmes, procédures, lignes directrices et activités que comportent les systèmes de sécurité civile du Canada.
Responsabilité
Au Canada, à tous les niveaux de la société, on peut avoir confiance dans la manière dont sont exercés les rôles et réalisées les activités en matière de sécurité civile. Des cadres législatifs, des politiques et autres dispositifs établissent les lignes directrices et les exigences permettant d'assurer que la conduite des activités en sécurité civile respecte les principes d'imputabilité et de diligence raisonnable. Les responsabilités en sécurité civile au Canada sont partagées entre les gouvernements FPT et leurs partenaires, dont les citoyens qui ont la responsabilité d'être prêts à faire face aux catastrophes. Les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables de la sécurité civile sur leurs territoires respectifs. Le gouvernement fédéral exerce un leadership au niveau national à l'égard des responsabilités relatives à la sécurité civile dans ses domaines de compétence exclusive et sur les terres et propriétés sous responsabilité fédérale.
Lors d'une situation d'urgence, les municipalités ou les autorités provinciales ou territoriales sont presque toujours les premières à intervenir parce que les catastrophes surviennent le plus souvent localement. Le gouvernement fédéral répond rapidement à toute demande d'aide soumise par un gouvernement provincial ou territorial lorsque ce dernier a besoin de ressources supplémentaires à celles dont il dispose pour intervenir lors d'une urgence ou d'une catastrophe.
Approche globale
Chacun des gouvernements FPT a adopté une approche globale en matière de sécurité civile. Cette approche tous risques est proactive et intègre des mesures de prise en compte des aléas et de gestion des risques et elle interpelle des partenaires de partout dans la société. Elle coordonne et équilibre les efforts de prévention et d'atténuation, de préparation, d'intervention et de rétablissement.
Partenariats
La sécurité civile implique tous les Canadiens. Des citoyens, des communautés, des municipalités, le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les Premières nations, des premiers répondants, le secteur privé (commerce et industrie), des organismes bénévoles et des organisations non gouvernementales ou encore des alliés internationaux, peuvent être impliqués en sécurité civile. De bons partenariats, fondés sur une collaboration, une coordination et des communications efficaces, constituent un élément clé des systèmes FPT de sécurité civile.
Cohérence d'action
En sécurité civile, la collaboration, la coordination et l'intégration sont nécessaires pour faciliter la complémentarité et la cohérence d'action de tous les partenaires afin d'assurer une efficacité maximale dans l'utilisation des ressources et la réalisation d'activités en sécurité civile. Des systèmes de sécurité civile complémentaires à tous les niveaux doivent prévoir des efforts concertés pour faciliter une mise en œuvre efficace et en temps opportun des mesures de prévention et d'atténuation, de préparation, d'intervention et de rétablissement. La cohérence d'action requiert que les rôles, les responsabilités, les pouvoirs et l'autorité des partenaires en sécurité civile soient clairs et appropriés. Une collaboration fondée sur une perspective et une compréhension et un appui largement partagés à l'égard de ces questions constitue la clé pour la cohérence d'action.
Approche axée sur la gestion des risques
Une approche axée sur la gestion des risques façonne les quatre dimensions interdépendantes de la sécurité civile au Canada. En premier lieu, cette approche insiste sur l'importance d'évaluer la vulnérabilité à tous les aléas auxquels le milieu est exposé afin d'optimaliser l'équilibre et l'intégration de ces dimensions pour réduire les vulnérabilités et les risques. Le risque découle de la présence d'un aléa ou d'une menace combiné à une vulnérabilité. La gestion des risques favorise une prise de décision plus éclairée en précisant l'ampleur d'un risque, incluant ses causes, la probabilité de son occurrence et la gravité potentielle de ses conséquences. Une emphase accrue sur les mesures de réduction des risques permettra de contenir, de manière durable, la tendance à l'accroissement des coûts socio-économiques des catastrophes qu'on a pu observer avec les approches qui privilégient la préparation et l'intervention.
Une emphase sur la prévention en amont des catastrophes et sur les mesures d'atténuation réduit la sensibilité aux aléas et accroît la résilience. Cette emphase est essentielle car, même si la manifestation de nombreux aléas ne peut être évitée, il est possible de prévenir les catastrophes. Une appréciation systématique des aléas, des menaces, des vulnérabilités et des risques auxquels sont confrontées les personnes d'un secteur géographique ou d'une organisation donnés devrait être effectuée par les autorités compétentes avant que les mesures de réduction des risques appropriées ne soient développées. Une gestion inadéquate des risques est susceptible d'entraîner des conséquences négatives majeures pour la société, les communautés, les organisations ou les individus. Des approches de gestion des risques reconnues, souples et efficaces permettent d'ajuster les activités, les programmes et les systèmes de sécurité civile pour répondre à ces circonstances particulières et d'accepter qu'il peut être à la fois prudent et sécuritaire de vivre avec certains risques.
Tous risques
Au Canada, dans chaque province et territoire, la sécurité civile adopte une approche tous risques qui considère les vulnérabilités associées aux aléas et aux catastrophes d'origine tant naturelle qu'anthropique. Les aléas représentent une source de pertes ou de dommages potentiels. Les urgences et les catastrophes surviennent lorsqu'un aléa interagit avec une vulnérabilité pour produire d'importantes conséquences négatives susceptibles d'excéder, pour une période indéterminée, la capacité de réponse du milieu touché.
Les aléas naturels et les catastrophes considérés en sécurité civile comprennent les phénomènes naturels extrêmes comme les inondations, les ouragans, les ondes de tempête, les tsunamis, les avalanches, les glissements de terrain, les tornades, les feux de forêt en milieu périurbain et les séismes. Quant aux aléas et aux catastrophes d'origine anthropique qui interpellent les acteurs en sécurité civile, ils couvrent un large éventail d'événements. Ils incluent, d'abord, les événements intentionnels qui englobent une partie du spectre de certains types de conflits humains, comme les attaques terroristes ou cybernétiques. Ils comprennent aussi les pannes d'électricité ou autres perturbations dans le secteur des infrastructures essentielles (par exemple, d'autres types d'infrastructures essentielles telles que celles soutenant les milieux financiers, l'approvisionnement en eau et les télécommunications) résultant d'un accident ou d'une défaillance humaine ou technologique. De plus, au Canada, la sécurité civile est également concernée par les aléas de nature biologique, comme les maladies animales ou humaines pouvant causer une pandémie d'influenza. Chaque aléa devrait donc être identifié et évalué par les autorités compétentes afin d'établir son niveau de priorité en lien avec les vulnérabilités potentielles de la société à son égard. En procédant d'une manière intégrée à l'appréciation des risques associés à tous les aléas, les efforts visant à réduire de façon significative la vulnérabilité des personnes, des propriétés, de l'environnement et de l'économie pourraient être plus largement efficaces.
Résilience
La résilience réfère à la capacité d'un système, d'une communauté ou d'une société de s'adapter aux perturbations découlant d'aléas, en persévérant, en récupérant ou en changeant en vue d'atteindre et de maintenir un niveau acceptable de fonctionnement. La sécurité civile vise à accroître la résilience des citoyens, des intervenants, des organisations, des communautés, des gouvernements, des systèmes et de la société en général afin d'éviter que les aléas ne se transforment en catastrophes. La résilience réduit au minimum la vulnérabilité ou la sensibilité aux dommages découlant des aléas en créant ou en renforçant la capacité sociale ou physique du milieu humain et bâti de faire face aux catastrophes, de s'y adapter, d'intervenir, de se rétablir et de tirer des leçons des catastrophes.
Communications claires
Les gouvernements FPT visent à être aussi ouverts que possible sur le travail que chacun accomplit dans le domaine de la sécurité civile. L'établissement par les autorités compétentes de communications claires avant, pendant et après une situation d'urgence constitue un processus essentiel et continu. Avant une situation d'urgence, la communication est axée sur l'éducation du public en matière de sécurité civile afin d'accroître la sensibilisation aux aléas, aux vulnérabilités et aux risques, d'améliorer les mesures de prévention, d'atténuation et de préparation et de fournir des renseignements sur divers aspects de la sécurité civile. Lorsqu'un danger est imminent, les populations sont avisées par la diffusion d'un message d'alerte. Les communications pendant et immédiatement après une catastrophe expliquent et guident les mesures de réponse immédiate qui sont mises en place pour minimiser les impacts et assurer la sécurité. Ces communications renseignent sur les exigences pour un rétablissement à court, moyen et long terme.
Amélioration continue
Les leçons tirées et les connaissances acquises à partir d'une information basée sur des données probantes et qualitatives sont utilisées pour développer des pratiques améliorées, qui sont largement diffusées. À la suite d'une situation d'urgence ou d'une catastrophe, une approche systématique est utilisée pour tirer des leçons de l'expérience, accroître l'efficacité et améliorer les pratiques et les processus en matière de sécurité civile. Le rétablissement après une catastrophe peut être complété par la documentation et l'internalisation des leçons apprises. L'amélioration continue, incluant le changement progressif et transformationnel, est apportée de manière systémique comme faisant partie intégrante des dimensions et des pratiques en sécurité civile, s'il y a lieu, afin de minimiser la récurrence des problèmes.
Conclusion
C'est par les systèmes de sécurité civile des gouvernements FPT qu'est établi un cadre de sécurité civile pour le Canada. Il vise à soutenir l'importante contribution des gouvernements FPT et des autres partenaires au fonctionnement efficace d'un cadre de sécurité civile pour le Canada en vue d'améliorer la sécurité publique des Canadiens et des Canadiennes.
Glossaire
Ce glossaire est fourni à titre de référence et n'a pas pour objectif de modifier les définitions existantes dans les diverses lois fédérales, provinciales et territoriales en vigueur.
- Infrastructures essentielles – Systèmes et installations essentiels sur lesquels repose notre niveau de vie.
- Catastrophe – Phénomène, principalement de nature sociale, qui se produit lorsque la manifestation d'un aléa affecte une collectivité vulnérable d'une façon telle que ses capacités de faire face à la situation sont dépassées et la sécurité, la santé, le bien-être, les biens et l'environnement de la population peuvent être sérieusement altérés. Cette situation peut être provoquée par un phénomène naturel d'origine géophysique ou biologique ou découler d'une erreur ou d'une action humaine, intentionnelles ou non, tels que des pannes technologiques, des accidents ou des actes terroristes.
- Urgence – Situation présente ou imminente requérant des actions rapides et coordonnées touchant des personnes ou des biens, pour protéger la santé, la sécurité et le bien-être des personnes ou limiter les dommages aux biens ou à l'environnement.
- Sécurité civile – Ensemble des activités et des mesures visant la gestion des risques de catastrophes de toute nature et couvrant les dimensions de la prévention et l'atténuation, la préparation, l'intervention et le rétablissement.
- Aléa – Phénomène, événement physique ou activité humaine susceptible d'occasionner des pertes en vies humaines ou des blessures, des dommages aux biens, des perturbations sociales et économiques ou une dégradation de l'environnement.
- Atténuation – Mesures à caractère permanent visant à éliminer ou à réduire les risques et les effets potentiels des aléas; les mesures d'atténuation peuvent être considérées comme étant de la prévention.
- Entente d'assistance mutuelle – Entente établie préalablement entre deux entités ou plus, par laquelle chacune d'elle s'engage à fournir une assistance aux autres parties à l'entente.
- Partenaire – Toute personne ou tout groupe ou organisme pouvant être concerné, qui est concerné ou qui se considère concerné par une urgence.
- Prévention – Mesures prises pour éviter les conséquences négatives associées à une menace donnée. Les mesures de prévention peuvent être considérées comme étant de l'atténuation (cet usage est observé particulièrement en anglais alors que le terme mitigation qui est la traduction anglaise du terme atténuation, est parfois utilisé pour désigner à la fois les mesures de prévention et d'atténuation).
- Résilience – Aptitude d'un système, d'une collectivité ou d'une société potentiellement exposé à des aléas à s'adapter, en résistant ou en changeant, afin d'atteindre et de maintenir des structures et un niveau de fonctionnement acceptables.
- Résistance – Capacité de résister aux effets d'un phénomène ou d'un événement extrême qui permet d'éviter que les dommages découlant de celui-ci n'atteignent des proportions « catastrophiques ».
- Risque – Combinaison de la possibilité qu'un aléa donné se produise et des conséquences potentielles pouvant y être associées. Le risque découle de la vulnérabilité, de la proximité ou de l'exposition aux aléas, lesquelles ont une influence sur la possibilité de subir des effets négatifs.
- Approche de gestion des risques – Concept selon lequel la prise de décisions éclairées en matière de sécurité civile se fonde sur la compréhension et l'évaluation des aléas, des vulnérabilités et des risques.
- Gestion des risques – Recours à des politiques, à des pratiques et à des ressources pour analyser, évaluer et contrôler les risques pour la santé, la sécurité, l'environnement et l'économie.
- Approche durable – Approche qui répond aux besoins actuels sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs.
- Menace – Situation dans laquelle il y présence d'un aléa et d'une exposition à celui-ci. Les menaces peuvent être d'origine naturelle ou anthropique, et être accidentelles ou intentionnelles.
- Vulnérabilité – Conditions déterminées par des facteurs ou des processus physiques, sociaux, économiques et environnementaux qui accentuent la sensibilité d'une collectivité aux effets des aléas. Elle représente en quelque sorte une mesure de l'état de préparation et des moyens dont dispose une collectivité pour limiter les effets des aléas ou y faire face.