Résumé de la consultation publique au sujet de l'accès aux renseignements relatifs au nom et à l'adresse des clients à des fins de sécurité publique

Introduction

Sécurité publique Canada, en collaboration avec Industrie Canada, a entrepris une consultation publique au sujet de l'accès par les organismes d'application de la loi et de sécurité nationale, aux renseignements relatifs aux noms et aux adresses des clients (NAC), en la possession des fournisseurs de services de télécommunication (FST) aux fins de la sécurité publique. Les renseignements relatifs aux NAC concernent généralement des identificateurs de base tels qu'un nom, une adresse, des identificateurs de téléphone cellulaire, des adresses IP et de courrier électronique, ou d'autres identificateurs similaires. La consultation a débuté en septembre 2007 et s'est terminée en octobre 2007.

La consultation visait donner à toute une gamme d'intervenants et au public l'occasion de donner leurs points de vues et de cerner tous les nouveaux éléments à considérer relativement à cette question. Les intervenants devaient tenir compte d'un certain nombre de facteurs importants, notamment, les difficultés auxquelles font face les organismes d'application de la loi et de sécurité nationale devant les nouvelles technologies, la nécessité de maintenir et de protéger le droit à la vie privée de tous les Canadiens et toutes les Canadiennes et la nécessité d'assurer la compétitivité du secteur des télécommunications.

Un document aux fins de la consultation a été affiché sur le site Web de Sécurité publique Canada le 12 septembre 2007. Le public a été invité à faire parvenir ses observations avant le 12 octobre 2007. Les particuliers et les organismes concernés dans l'ensemble du Canada ont fait parvenir leurs commentaires écrits, par courrier ou sur la page Web de consultation de Sécurité publique Canada. De plus, un certain nombre de rencontres et de téléconférences ont eu lieu avec des groupes ou des particuliers précis. Des représentants des forces de l'ordre, de groupes pour victimes, de l'industrie et d'organismes de défense des droits civils, ainsi que des personnes et des groupes intéressés au droit à la vie privée et le grand public ont participé à la consultation.

Résumé

Le présent résumé donne un aperçu des observations orales et écrites présentées par les différents groupes ou particuliers ayant participé au processus de consultation. Les points de vue et les avis des participants sont présentés ci-dessous dans l'une des cinq catégories suivantes : l'application de la loi, les groupes pour victimes, l'industrie, les défenseurs du droit à la vie privée, et le public. Ces catégories représentent de façon générale l'orientation des participants et facilitent la présentation des points de vie, des avis et de l'information reçus.

Application de la loi

Les participants du secteur de l'application de la loi ont insisté sur la nécessité d'accéder en temps opportun et de façon uniforme aux NAC à des fins policières diverses, notamment dans le cadre d'enquêtes relatives à des crimes graves, comme l'exploitation sexuelle des enfants, le terrorisme et d'autres activités criminelles. Les participants étaient convaincus de la nécessité d'établir des dispositions législatives obligeant la divulgation des NAC aux organismes d'application de la loi, estimant que l'accès à cette information était essentiel à l'exercice de leurs fonctions. Selon eux, les grandes caractéristiques de toutes mesures législatives quelles qu'elles soient devraient inclure des obligations claires pour les FST et des pratiques uniformes en ce qui concerne la divulgation des NAC.

• Les participants ont exprimé des préoccupations au sujet de l'absence d'un cadre juridique clair régissant la divulgation par les FST des NAC. En l'absence d'obligations claires contenues dans les dispositions législatives, des pratiques très variées se sont développées parmi les divers FST en matière de communication de renseignements de base sur les clients. Les FST décident du moment où ils communiquent les NAC aux policiers et des circonstances où ils le font, et leurs pratiques individuelles sont très peu uniformes, de sorte qu'ils ont une influence sur le degré auquel les services de police peuvent suivre la trace d'un indice potentiel, poursuivre leur enquête ou se porter au secours d'une victime. Si les FST ne se montrent pas coopératifs à l'égard d'une demande de NAC, les organismes d'application de la loi (OAL) n'ont aucun moyen de les forcer à divulguer cette information.
• Les participants ont exprimé leur frustration en raison du fait que les FST hésitent de plus en plus à aider les services de police à accéder aux NAC. Le problème se pose en ce qui a trait aux cas d'abus et d'exploitation sexuelle des enfants, mais aussi dans le cadre d'autres enquêtes (en ligne surtout), de même que dans le cadre d'activités policières de nature générale.
• Les participants ont mentionné qu'un grand nombre de FST communiquent les NAC dans le cadre d'enquêtes sur l'exploitation sexuelle des enfants, en partie parce qu'ils sont conscients de la gravité du crime, mais aussi parce qu'ils reconnaissent les difficultés particulières inhérentes à la lutte contre ce type d'activités. Malgré tout, selon le Centre national de coordination contre l'exploitation des enfants (CNCEE), en moyenne environ le tiers ou 35 p. 100 des demandes d'accès aux NAC relatives à des affaires d'exploitation sexuelle des enfants sont refusées, faisant en sorte qu'un grand nombre de prédateurs ne sont pas détectés et que bien des enfants ne peuvent être sauvés de situations d'abus. 
• Les participants ont exprimé leur soutien à l'existence de mesures rigoureuses de protection du droit à la vie privée comme élément important de toute proposition législative permettant l'accès sur demande aux NAC, mais ils estiment toutefois pas qu'il n'est pas approprié (ou même possible dans la plupart des cas) d'exiger une autorisation judiciaire préalable. Ils ont insisté sur le fait que les NAC constituent seulement une information de base de nature non délicate, pour laquelle il y a peu ou pas d'attentes en matière de vie privée et qu'il s'agit en fait d'information préalable à l'obtention d'un mandat. Or, ces renseignements sont souvent essentiels en début d'enquête, car il est parfois impossible sans ceux-ci de poursuivre l'enquête et d'obtenir un mandat. Les participants ont décrit les NAC comme des renseignements que l'on trouve dans l'annuaire téléphonique, assimilant l'adresse électronique et l'adresse IP aux identificateurs téléphoniques, tels que le nom, le numéro de téléphone et l'adresse municipale.
• Ils ont indiqué que les NAC sont un outil qui leur permet de suivre une piste ou de confirmer ou d'éliminer un éventuel suspect. Ils ont attiré l'attention sur le fait que l'enquête ne se termine pas avec l'obtention des NAC. Si les représentants des forces de l'ordre décident de prendre pour leur enquête d'autres mesures, qui exigent une autorisation judiciaire préalable, comme l'interception de communications ou la fouille d'une résidence, la police demandera un mandat à la cour.
• Les participants acceptent l'utilisation de mesures administratives de protection afin d'assurer un accès légitime aux NAC (si la loi oblige les FST à fournir cette information sur demande); ces mesures de protection pourraient limiter les personnes pouvant accéder à ces renseignements et les fins auxquelles ceux-ci peuvent être utilisés, et pourraient exiger la tenue d'enquêtes internes. On pourrait aussi exiger la tenue de vérifications internes. Les participants ont souligné que l'accès légal aux NAC ne comprend pas l'accès au contenu des communications ou des activités sur un site Web, et ils ont souligné que la police serait toujours tenue d'obtenir les mandats nécessaires auprès des tribunaux, pour suivre les activités sur le Web ou pour intercepter des communications privées.
• Les participants ont mentionné les relations de travail positives qu'ils ont nouées au fil des ans avec les FST, par exemple, les sociétés du domaine de la téléphonie, lorsqu'ils demandent des NAC dans le cadre de leurs fonctions. Parallèlement, ils ont mentionné les difficultés et le fardeau dans la pratique que représente le fait de travailler avec plus de 400 fournisseurs de services Internet (FSI) qui sont actuellement sur le marché canadien.
• Ils ont exprimé leurs inquiétudes quant aux contraintes très élevées que subiront les OAL et les tribunaux si l'on exige l'obtention d'une autorisation judiciaire préalable chaque fois que l'on veut obtenir les NAC.
• Ils ont signalé que, à l'heure actuelle, aucune loi n'interdit aux FSI d'informer un client que la police cherche à obtenir leurs NAC, ce qui peut compromettre des enquêtes criminelles en cours si cette information est divulguée au client. Ils ont indiqué que certains FSI , pour attirer des clients, font ouvertement connaître le fait qu'ils ne collaborent pas avec la police, et nuisent aux enquêtes criminelles en disant aux clients qu'ils supprimeront tout compte en cas d'« urgence personnelle ».
• Les participants ont fait valoir que dans d'autres pays, y compris le Royaume-Uni, l'Australie et les États-Unis, les OAL ne sont pas obligés de demander une autorisation judiciaire pour obtenir les NAC, de la part des FST, et que les mesures administratives de protection mises en place dans ces pays semblent bien fonctionner.

Groupes pour victimes

Les groupes pour victimes partageaient en grande partie les préoccupations et les points de vue des représentants des forces de l'ordre. Ils ont beaucoup insisté sur le fait que l'accès aux NAC est d'abord et avant tout une question de sécurité publique, et que le droit à la vie privée des particuliers qui pourraient faire l'objet d'une enquête criminelle ne doit pas avoir préséance sur les droits des victimes d'actes criminels, compte tenu du fait que de nombreuses victimes sont des enfants, qui ont besoin que la police enquête sur des crimes commis contre eux pour protéger leur vie privée (par exemple, lorsque des images d'agressions sont affichées sur Internet). Ils ont fait valoir que les NAC jouent souvent un rôle déterminant, puisqu'ils permettent aux OAL de sauver des enfants de situations d'abus et de poursuivre les responsables.

• Les participants ont mis en relief le fait qu'il est difficile pour les organismes d'application de la loi d'enquêter sur des affaires de pornographie juvénile et la cyberprédation, en l'absence d'identificateurs Internet de base, comme l'adresse IP ou électronique, rappelant que l'anonymat est très souvent un caractère inhérent des communications en ligne.
• Ils ont exprimé leur frustration à l'égard du manque de coopération de certains FST, qui refusent d'aider la police à accéder aux NAC. Ils étaient particulièrement inquiets de ce problème dans le contexte de l'exploitation sexuelle des enfants sur Internet, mais étaient conscients que l'accès aux NAC était aussi important dans d'autres contextes.
• Les groupes pour victimes considèrent, comme les organismes d'application de la loi, les NAC comme des renseignements préalables à l'obtention d'un mandat et pour lesquels il ne devrait pas être nécessaire d'obtenir une autorisation judiciaire préalable. Ils ont souligné qu'il importera de bien définir les renseignements qui devront être communiqués sur demande, et sont conscients de la nécessité de mettre en place des mesures de protection vigoureuses, afin d'éviter les abus et de maintenir la confiance du public.
• Ils ont soutenu que les FST ont une responsabilité à l'égard de l'environnement qu'ils créent et dont ils tirent profit, notamment celle de donner suite aux demandes présentées par les organismes d'application de la loi pour obtenir l'accès aux NAC à des fins de sécurité publique. Ils se sont dits préoccupés par le fait que les services de police doivent recourir à la persuasion morale, insister sur le devoir civique ou encore faire appel à la bonne volonté des FST, lorsque la vie d'enfants et d'autres victimes en dépend.
• Ils ont mentionné que le gouvernement du Canada avait signé la Déclaration canadienne des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité en 2003, dans le cadre duquel il s'est engagé à tenir compte des impératifs de la vie privée des victimes et les respecter autant que possible, et à prendre les mesures pour protéger les victimes. Ils ont également observé que les ministres du G-8 se sont engagés à mettre en œuvre des lois pour lutter contre la pornographie juvénile, et à assurer la portée réelle de ces lois.
• Les participants ont recommandé que l'on communique les résultats des vérifications des pratiques requises par une nouvelle loi, à l'ombudsman fédéral des victimes d'actes criminels.

Industrie

L'industrie, c.-à-d., les associations de l'industrie des télécommunications, les FST et d'autres organismes concernés, appuie de façon générale le principe de l'accès, dans des circonstances appropriées, par les organismes d'application de la loi et de sécurité nationale aux NAC, à des fins de sécurité publique. L'industrie a soulevé quelques grandes préoccupations quant à la mise en place de nouvelles mesures législatives : elle souhaite que les obligations soient raisonnables et clairement définies, que les entreprises soient dédommagées pour les coûts de la communication des NAC, et qu'aucune autre obligation ne soit imposée en ce qui concerne la collecte, la conservation et la vérification de renseignements.

• Les participants ont soutenu que toute nouvelle disposition législative ou réglementaire doit définir clairement les obligations des FST, car bon nombre de clients s'attendent à ce que leurs renseignements personnels soient protégés et ne soient pas divulgués. Ils ne veulent pas s'en remettre au jugement ou à la discrétion d'une personne, mais souhaitent plutôt que l'on précise clairement les cas et les circonstances où les FST doivent communiquer les NAC, ainsi que les personnes à qui ils doivent l'être.
• S'il devient nécessaire, par suite de l'adoption de mesures législatives, de fournir sur demande des NAC à la police et au Service canadien du renseignement de sécurité, il sera essentiel de mettre en place de solides mesures administratives pour protéger le droit à la vie privée de leurs clients. Les représentants sont conscients de la nécessité d'établir un équilibre entre le droit à la vie privée et l'obligation pour les organismes d'application de la loi de surveiller et de poursuivre les criminels. Ils estimaient raisonnables et rigoureuses les mesures proposées dans le document de consultation.
• Certains FST préféreraient continuer à communiquer les NAC seulement sur présentation d'un mandat ou en cas d'urgence (p. ex., menace imminente visant une personne ou des biens). Lorsque les circonstances l'exigent ou qu'il s'agit d'une urgence, un grand nombre de FST ont indiqué qu'ils communiquaient rapidement et avec diligence les NAC. Un certain nombre de répondants ont indiqué qu'il faudrait définir plus clairement ce que l'on entend par situation d'urgence, et quand l'information doit être fournie.
• Certains ont suggéré qu'il serait sans doute avantageux d'examiner des solutions de rechange, telles que la mise en place d'un processus accéléré d'autorisation judiciaire (mandat ou ordonnance de production) ou encore l'établissement de critères moins rigoureux pour la délivrance de mandats pour l'accès aux NAC.
• Ils ont également signalé que les renseignements énumérés dans le document de consultation ne se limitent pas à ce que les membres du public considèrent habituellement comme des « renseignements de base sur les clients » (p. ex., identificateurs de téléphone cellulaire, adresse IP). Ils ont laissé entendre que les types d'identificateurs de base demandés pour les services sans fil et Internet sont plus chers à produire que ceux des services de télécommunication ordinaires, en raison de la technologie perfectionnée utilisée. Les fournisseurs de services sans fil et d'Internet sont d'avis qu'ils ne devraient pas être forcés de fournir plus d'information que les autres FST utilisant des technologies de télécommunication ordinaires.
• Ils ont fait remarquer que les « données de base » habituelles, comme le nom, l'adresse et le numéro de téléphone des clients sont peut-être moins névralgiques du point de vue de la protection de la vie privée, que le sont d'autres types d'identificateurs. Ils ont souligné l'importance de faire en sorte que les clients comprennent qu'il existe un cadre juridique dans lequel cette information est fournie aux services de police.
• Ils ont également recommandé l'adoption de mesures de protection importantes en ce qui concerne les agents désignés, notamment la mise en place d'un processus pour limiter le nombre de points de contact, pour assurer l'uniformité et pour confirmer que les agents d'application de la loi qui demandent les NAC ont le droit de recevoir cette information. Certains ont également proposé de travailler avec les organismes d'application de la loi à l'élaboration d'un formulaire de demande normalisé pour les NAC afin de faciliter le processus.
• Ils ont dit qu'il est possible que les nouvelles dispositions doivent traiter différemment les petits et les grands FST. Les nouvelles mesures pourraient avoir une incidence importante sur les petits FST, notamment sur les ressources (par exemple, les FST devront peut-être recruter et former du personnel s'il y a une augmentation de la demande de communication des NAC, ou encore mettre à niveau ou informatiser leurs systèmes d'information).
• L'industrie redoute que le volume de demandes relatives aux NAC augmente considérablement par suite de l'adoption de nouvelles mesures législatives, en l'absence d'autorisation judiciaire préalable et elle craint aussi une augmentation correspondante des coûts pour les FST.
• Les participants ont signalé que l'industrie des télécommunications au Canada collabore depuis longtemps avec les organismes d'application de la loi. Ils ont reconnu que l'accès aux NAC est un outil important de protection de la société, pour ces organismes et ils ont souligné leur volonté de maintenir des relations positives avec le milieu de l'application de la loi.
• Ils ont souligné que les grands FST disposent de services de sécurité qui ont pour seul rôle de répondre aux demandes des organismes d'application de la loi et de se conformer aux ordonnances judiciaires; que les FST fournissent ces services par souci de sécurité publique, et que cette aide est très coûteuse.

Défenseurs du droit à la vie privée

De façon générale, les défenseurs du droit à la vie privée ont reconnu que le manque d'uniformité en ce qui concerne la communication des NAC par les FST nuit à l'application de la loi. Par contre, ce problème ne justifie pas selon eux que l'on permette aux FST d'avoir accès à cette information sans qu'il soit nécessaire de présenter un mandat, situation que la plupart des représentants considèrent comme une violation des libertés civiles et du droit à la vie privée. Il importe de démontrer que l'accès à l'information est nécessaire; des représentants disent que, jusqu'à maintenant, cela n'a pas été prouvé. Plus que tout, ces représentants ont insisté sur l'importance d'inclure un mécanisme de contrôle approprié, dans le processus de divulgation des NAC , de préférence, une autorisation judiciaire préalable, afin de protéger le droit à la vie privée et les autres droits garantis par la Charte canadienne des droits et libertés.

• Selon ce groupe, le milieu d'application de la loi doit d'abord prouver clairement qu'il a besoin des NAC avant que le gouvernement envisage d'obliger les FST à fournir cette information sur demande. Ce groupe estime que, dans la plupart des cas, les services de police peuvent obtenir l'information voulue par des méthodes d'enquête traditionnelles, y compris en recourant à des mandats ou à des ordonnances de production.
• La majorité des participants sont d'avis qu'une autorisation judiciaire préalable devrait toujours être exigée lorsqu'il s'agit de communiquer des renseignements personnels aux organismes d'application de la loi. Plusieurs ont laissé entendre que cette exigence dépend de la nature de l'information recherchée (p. ex., il ne serait pas nécessaire d'obtenir un mandat pour obtenir de l'information du domaine public ou des données de base, comme le nom, l'adresse et le numéro de téléphone). Certains défenseurs croient qu'il est raisonnable de mettre en place des options permettant l'accès aux NAC sans qu'il soit nécessaire d'obtenir une autorisation judiciaire préalable; toutefois, la plupart des participants estiment aussi que les organismes d'application de la loi doivent en faire plus pour prouver publiquement pourquoi il est nécessaire d'obtenir les NAC sans autorisation judiciaire préalable.
• Certains ont affirmé que des dispositions existantes du Code criminel et de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE) fournissent à la police le cadre législatif et les pouvoirs requis pour enquêter sur des crimes, y compris les crimes sur Internet. Ils ont avancé qu'il fallait mieux sensibiliser les intervenants et s'efforcer d'améliorer la collaboration entre les FST et les organismes d'application de la loi.  
• Certains ont proposé que le gouvernement envisage d'établir dans le Code criminel des mécanismes permettant l'accès à certains renseignements selon des critères moins rigoureux (p. ex., la création d'un mandat selon un seuil moins élevé) ou encore établissant un processus accéléré pour obtenir une autorisation judiciaire. D'autres étaient d'avis qu'il est contre-indiqué de réduire les critères compte tenu des renseignements personnels visés. Certains répondants s'opposent à l'idée de mettre en place un processus accéléré pour autoriser l'accès aux NAC, estimant que l'article 487.11 du Code criminel permet déjà de mener des fouilles sans mandat en cas d'urgence, notamment en cas de menace imminente contre une personne ou un bien.
• Certains estiment qu'en l'absence d'une autorisation judiciaire, il est important de bien définir les circonstances dans lesquelles les organismes d'application de la loi peuvent demander les NAC (p. ex., une liste précise des circonstances où les organismes d'application de la loi peuvent obtenir les NAC sur demande). Il faudrait justifier les circonstances où il est approprié de permettre l'accès aux NAC sur demande, sans mandat.
• Tout comme l'industrie, les défenseurs du droit à la vie privée craignent que les renseignements énumérés dans le document de consultation ne se limitent pas à ce que les membres du public considèrent habituellement comme des « renseignements de base sur les clients » (p. ex., identificateurs de téléphone cellulaire, adresses IP).
• Ils affirment que les identificateurs personnels, d'apparence inoffensive, peuvent exposer des renseignements de nature délicate s'ils sont combinés à d'autres informations. Par exemple, chaque élément d'information au sujet d'une personne peut être combiné d'autres renseignements afin de révéler des détails plus intimes sur celle-ci.
• Ils ont insisté sur la nécessité de mettre en place dans la loi de solides mesures de protection afin d'assurer un accès, une utilisation et une manipulation judicieux des NAC par les OAL. Ils ont dit craindre les « expéditions de pêche », ou la possibilité que les OAP accumulent et conservent des quantités énormes de renseignements personnels sur des individus. Ils ont donné en exemple les abus et irrégularités signalés récemment aux États-Unis en ce qui concerne les procédures administratives autorisant les fouilles. Certains participants estiment que les mesures de protection proposées dans le document de consultation étaient insuffisantes, peu importe le contexte, et que d'autres mesures de protection doivent être mises en place, même lorsque des autorisations judiciaires sont obtenues.
• Les participants ont indiqué qu'il est essentiel que tout modèle administratif établi par la loi (c.-à-d. accès sur demande, avec mesures de protection administratives) fasse l'objet d'un examen continu. Il faudrait aussi veiller à ce que tout changement sur le plan technologique ou dans la pratique ne mène pas à un processus qui contrevient à la Charte canadienne des droits et les libertés en empiétant indûment sur les attentes raisonnables en matière de droit à la vie privée. 
• Un participant en particulier a proposé que la loi prévoie la création d'un groupe de travail, composé de représentants du gouvernement, de l'industrie, des groupes de défense du droit à la vie privée et de la société civile, qui aurait la responsabilité de formuler des conseils sur l'administration de toute mesure législative et de passer en revue les pratiques courantes.

Observations du public

La plupart des membres du public ayant présenté des observations s'opposaient à l'accès par les organismes d'application de la loi aux NAC en l'absence d'autorisation judiciaire préalable. Certains croient à tort que les organismes doivent actuellement obtenir une autorisation judiciaire préalable dans tous les cas. De façon générale, le public a l'impression que les organismes d'application de la loi cherchent à étendre leur champ d'activités d'une manière qui empiète sur la vie privée des Canadiens et Canadiennes

• Les répondants s'opposent fortement à ce que les organismes d'application de la loi aient un accès à l'information en ligne. Bon nombre croient à tort que les organismes d'application de la loi et de sécurité nationale cherchent à obtenir sans mandat un accès au contenu des communications, comme les courriels, ou à des renseignements sur les sites visités.
• Des membres du public ont avancé que, s'il n'est pas nécessaire d'obtenir une autorisation judiciaire préalable, il risque de se produire des abus, c'est-à-dire que l'on accèdera inutilement à des renseignements personnels. Ils ont fait des comparaisons en évoquant des abus et irrégularités signalés récemment aux États-Unis.
• Les membres du public étaient d'avis que rien ne démontre clairement que les organismes d'application de la loi ont besoin d'accéder aux NAC sans autorisation judiciaire préalable.