ARCHIVE - 2. Portée et comparabilité de l'analyse

Le SCC a fourni les décaissements globaux pour le scénario du statu quo et celui du Complexe. Dans la présente section, nous exposons ces données à des fins de comparaison et nous commentons la vraisemblance de la portée de l'analyse et de la comparabilité des données.

2.1 Définition des scénarios : statu quo et Complexe

Tel que mentionné plus haut, la présente analyse vise à comparer les coûts liés au maintien du statu quo et les coûts de construction d'un nouveau Complexe.

Ce nouveau Complexe hébergerait les détenus incarcérés dans six établissements actuels, soit Pittsburgh, Joyceville, Warkworth, le Centre régional de traitement, le Pénitencier de Kingston et Millhaven. On appellera ces établissements les « établissements du statu quo ».

Pour ce qui est du modèle du statu quo, le SCC a supposé, en se fondant sur son plan à long terme de gestion des immobilisations, qu'un investissement d'environ 640 millions de dollars serait nécessaire pour continuer à faire fonctionner les établissements actuels. Une bonne partie de cet investissement serait consacrée, à court terme, aux établissements de Joyceville et de Warkworth, au Pénitencier de Kingston, à l'administration régionale et aux établissements de formation. Des données détaillées sont fournies à la figure 2.2.

Le scénario du Complexe vise le maintien en activité des établissements actuels jusqu'à ce que certains éléments du Complexe soient mis en service (opérationnels).

On trouvera dans la section qui suit une comparaison approfondie de ces scénarios et des hypothèses qui y sont liées.

2.2 Hypothèses clés liées à la portée de l'examen

Plusieurs hypothèses clés touchant la portée de l'analyse réalisée par le SCC sont essentielles au présent examen et à la comparaison des scénarios du statu quo et du Complexe :

• On a présumé que les terrains appartiennent au SCC, et qu'il y a accès; ils n'ont donc pas été considérés comme un élément de coût distinct. La valeur des terrains, qu'il s'agisse de terrains possédés en propre, acquis ou aliénés, devrait être prise en considération dans les analyses subséquentes, du fait que certains des emplacements des établissements pourraient avoir une valeur considérable;
• On n'a pas inclus la quantification des risques dans les scénarios du statu quo ou du Complexe, même si les deux scénarios présentent différents niveaux de risque; ce facteur devrait donc être pris en considération dans les analyses ultérieures;
• Les déclassements des établissements et les coûts de transition associés au transfèrement des populations des établissements du statu quo excèdent la portée de la présente analyse. On a conclu de ne pas inclure ces facteurs dans l'analyse, du fait que les biens reviennent à Travaux publics et ne sont donc pas du ressort du SCC. Il pourrait y avoir lieu d'effectuer, dans une analyse subséquente, un examen plus holistique des coûts et des avantages;
• L'information fournie par le SCC est valable jusqu'à l'exercice 2019-2020, au cours duquel le projet devrait être achevé. Notons que la pratique courante consiste à établir le profil des décaissements pour l'ensemble du cycle de vie des biens. Comme la durée de vie des immeubles à destination particulière excède 20 ans, il pourrait être nécessaire de procéder à une analyse subséquente qui porte sur une période plus longue;
• L'estimation du statut quo ne tient pas compte de l'incidence de l'augmentation de la population des détenus tout au long de la période visée par l'analyse. On devrait donc tenir compte, dans les prochaines analyses, des conséquences financières des expansions ou des restructurations auxquelles on devra procéder dans l'avenir pour faire face à l'augmentation du nombre de détenus;
• L'analyse ne portera que sur les établissements à proprement parler. Elle n'évaluera pas les répercussions de la mise en place du Complexe sur les coûts extérieurs au Complexe (p. ex., coûts liés au transport des détenus ou du matériel). Il est possible de réaliser des économies à ce chapitre, et cette question devrait faire l'objet d'une analyse ultérieure;
• Les coûts globaux sont pris en charge de façon générale, conformément à la pratique courante. Toutefois, les différences liées aux efforts déployés pour la gestion du projet (y compris par les conseillers) relativement à la mise en œuvre du scénario du statu quo (grand nombre de petits projets d'immobilisations) ou du scénario du Complexe (un projet d'immobilisations plus important) n'ont pas été incluses dans les coûts et devraient faire l'objet d'analyses ultérieures.

2.3 Comparabilité des scénarios des établissements du statu quo et du Complexe

Outre les hypothèses clés, mentionnons l'existence de petites différences entre la structure et les niveaux de soutien des établissements du statu quo et du Complexe. On n'a pas rajusté les coûts pour représenter ces différences. À cette étape-ci de l'analyse, on estime que les répercussions nettes de ces différences ne sont pas importantes, quoique cette hypothèse reste à vérifier dans le cadre d'une analyse ultérieure. Les différences relevées sont les suivantes¹ :

• La capacité générale calculée pour les établissements «de remplacement» est de 2 186 cellules, comparativement à une population de 2 175 détenus dans le complexe (excluant la capacité d'isolement).

• La répartition des niveaux de sécurité de la population carcérale diffère entre les établissements du statu quo et le Complexe. De façon générale, on considère que le manque de détenus affichant une cote de sécurité maximale est plus ou moins contrebalancé par l'excès de la population carcérale à sécurité moyenne. Voici les différences observées à ce chapitre :
  • On compte 978 détenus dans les établissements du statu quo à sécurité maximale et à niveaux de sécurité maximale et à niveaux de sécurité multiples (traitement et réception), à l'exclusion de l'USD, qui se trouve au Québec, et 1 025 dans le complexe, toujours à l'exclusion de l'USD.
  • On compte 982 détenus affichant une cote de sécurité moyenne dans les établissements du statu quo : il y en aurait 800 dans le complexe.
  • On compte 226 détenus affichant une cote de sécurité minimale dans les établissements du statu quo; il y en aurait 250 dans le complexe.

• Pour les détenus présentant des troubles de santé mentale, la région de l'Ontario dispose de 149 cellules au CRT (PK/CRT) et de 14 cellules à Millhaven, pour un total de 163 cellules; à titre de comparaison, le modèle du Complexe offrirait 225 cellules de ce type. Même s'ils n'offrent pas les mêmes capacités que les centres de traitement, lesquels dispensent des services spécialisés, certains établissements offrent des soins de santé mentale intermédiaires dans la région (ces services sont offerts à 33 détenus à Warkworth, à 18 détenus au PK et à 33 détenus à Millhaven), ce qui compense partiellement l'écart entre le scénario du statu quo et celui du Complexe dans le secteur de la santé mentale. Il est également important de souligner que, même si les capacités du modèle du statu quo pourraient être inférieures à celles du modèle du Complexe, les délinquants atteints de troubles mentaux sont comptabilisés comme bénéficiant des services réguliers fournis par les établissements du statu quo. Ainsi, la seule différence observée est la variation entre les services réguliers, les soins intermédiaires et les soins de santé mentale primaires dispensés, et elle n'est pas considérée comme étant significative. Dans le scénario du Complexe, les services de santé mentale représenteraient 7 % de la capacité générale, tandis qu'à l'heure actuelle, cette même proportion est d'environ 5 % dans les établissements du statu quo.
• Dans l'Établissement de Millhaven, 205 cellules sont consacrées à la réception des détenus. La majorité de ces cellules se prêtent habituellement à la double occupation, de sorte que le nombre de places varie généralement entre 300 et 350. Quant au modèle du Complexe, il afficherait une capacité de 300 cellules.
• En ce qui concerne l'unité spéciale de détention (USD), le modèle du statu quo n'inclut pas d'unité de ce genre en Ontario. Cependant, l'Établissement de Millhaven a déjà offert ce genre de service (dans les années 80). Ainsi, compte tenu de la comparabilité des deux options sur le plan de la capacité globale, on suppose que ce service est, du moins du point de vue des établissements, partiellement pris en compte dans le modèle du statu quo. Il existe à l'heure actuelle une USD nationale, située au Québec et affichant une capacité de 110 cellules. En supposant que l'utilisation de ce service soit proportionnelle au nombre d'habitants et soit comparable dans chaque région du pays, on devrait actuellement trouver en Ontario une trentaine de cellules de ce type.
• Même si le modèle du statu quo n'indique pas une capacité précise en matière de soins de santé, ces services sont dispensés dans tous les grands établissements actuels et sont donc pris en considération dans les données comparatives.
• On n'observe généralement pas de différences entre le modèle du statu quo et le modèle du Complexe en ce qui touche les capacités générales (bureaux, programmes, installations, etc.) de l'administration régionale et de l'unité de formation du personnel. Toutefois, la superficie prévue du Complexe devrait être considérablement inférieure à la superficie actuelle (9 500 m2 comparativement à 11 300 m2). Cette différence est attribuable aux économies d'espace prévues associées à la construction d'un établissement mieux conçu que les structures déjà en place et offrant un meilleur rapport entre les coûts bruts et les coûts nets.

2.4 Comparaison entre les décaissements prévus pour le modèle du statu quo et celui du Complexe

La figure 2.1 présente les profils de décaissements pour les options du statu quo et du Complexe. À l'examen de cette figure, on constate qu'un investissement différentiel d'environ 118 millions de dollars est nécessaire pour parvenir à des économies annuelles avoisinant les 12,6 millions de dollars (à compter de 2021). Ces économies constantes de 12,6 millions de dollars ont été calculées en fonction des économies annuelles sur les coûts de fonctionnement, qui devraient s'élever à 13 millions de dollars, et selon une augmentation présumée des coûts permanents liés à l'entretien tout au long du cycle de vie, coûts qui devraient s'élever à 0,4 million de dollars par année.

Les économies projetées au chapitre des coûts de fonctionnement sont inférieures à ce qu'on aurait pu attendre du regroupement des six établissements, du fait que près de 60 % des coûts de fonctionnement sont liés aux ETP (voir la section 4). Le peu de différences observées dans les dépenses liées au cycle de vie est attribuable au fait que les scénarios de statu quo et du Complexe prévoient tous deux de nombreux travaux de rajeunissement des biens, sous forme de remises à neuf ou de réaménagements. En fait, le scénario du Complexe exige de nombreux travaux de rajeunissement des biens, qui pourront prendre la forme de remise à neuf ou de réaménagement des infrastructures actuelles, pendant les phases de planification et de construction du nouveau Complexe. On pourrait réduire au minimum les travaux de ce genre en analysant davantage les phases de planification et de construction du Complexe.

Compte tenu de ce qui précède, et en se fondant sur les diverses hypothèses clés, lesquelles bénéficieraient d'analyses plus poussées (tel que mentionné dans la section 2.2 et plus loin dans le rapport), le Comité a recommandé à juste titre au SCC d'analyser de façon plus détaillée les coûts et les avantages liés à la mise en place du Complexe.

Figure 2.1 Profil des décaissements pour le modèle du statu quo et le modèle du Complexe

Le profil des décaissements du Complexe, illustré ci-dessus, repose sur l'hypothèse selon laquelle les établissements du statu quo demeureront en service jusqu'à ce que le nouveau Complexe soit fonctionnel, ce qui devrait se produire, en théorie, au cours de l'exercice 2018-2019. Les données brutes qui ont servi de fondement à la figure 2.1 sont fournies dans la figure 2.2.

La figure 2.3 présente les mêmes données, de façon à permettre une comparaison entre le modèle du statu quo et le modèle du Complexe pour chaque établissement, jusqu'à la date d'achèvement du Complexe. Il est à noter que, pour les besoins de la figure 2.3, on a comptabilisé dans l'exercice 2018-2019, la vente de l'Établissement Pittsburgh, qui, selon le SCC, sera conclue durant l'exercice 2019-2020, afin de s'assurer qu'elle soit prise en considération dans la période visée.

Figure 2.2 Profils de décaissements fournis par le SCC (statu quo)

Figure 2.2 Profils des décaissements fournis par le SCC (Complexe)

Figure 2.3 Profils des décaissements par établissement jusqu'à l'exercice 2018-2019

2.5 Analyse des modèles d'exécution des travaux

Les profils de décaissements se fondent sur l'hypothèse selon laquelle la construction du complexe suivrait le modèle traditionnel conception-soumission-construction. Compte tenu de l'intérêt croissant du gouvernement à l'égard de la diversification des modèles d'exécution, y compris pour les partenariats public-privé (P3), et compte tenu de l'importance du projet de complexe, qui constitue une priorité pour le gouvernement, la construction de ce projet pourrait se fonder sur un modèle différent et faire davantage appel au secteur privé.

Le fait de confier un rôle accru au secteur privé favoriserait d'abord et avant tout une plus grande optimisation des ressources et permettrait, plus précisément, d'obtenir de plus grands avantages économiques et sociaux tout en réduisant les risques et les coûts globaux. L'optimisation des ressources découle principalement d'une attribution et d'une gestion plus efficaces des risques associés à la conception et à la construction. L'attribution de ces risques à la partie qui est la mieux placée pour les assumer favorise l'allocation des ressources, la production ou encore l'efficience sur le plan économique et social. Chaque partie s'efforce de réduire au minimum les coûts tout en maximisant les avantages, ce qui réduit le coût total des risques.

Les risques associés à l'estimation des coûts revêtent vraisemblablement une importance capitale dans l'analyse du SCC. À cet égard, dans le cadre de futures analyses, on pourrait tenir compte des facteurs suivants :

• Jusqu'à quel point l'adoption d'un modèle de financement différent serait-elle appropriée pour le scénario du complexe ou celui du statu quo?
• Quelle est la valeur potentielle du transfert des risques dans le scénario du statu quo, par opposition au scénario du complexe? Par exemple, on pourrait déduire que le scénario du statu quo favoriserait moins le transfert des risques, du fait que les programmes d'immobilisations, de façon générale, visent des travaux de remise à neuf et non pas la construction de nouveaux bâtiments. D'ordinaire, dans le cadre de travaux de remise à neuf, il est plus difficile de transférer des risques de vices cachés (le risque de découvrir des problèmes inconnus au cours de la remise à neuf); le transfert des risques s'en trouve donc réduit. Dans le même ordre d'idées, toujours en ce qui touche le scénario du statu quo, les risques liés au cycle de vie ne sont pas transférés à l'extérieur du gouvernement. Par conséquent, on pourrait s'attendre à ce que les coûts liés au cycle de vie, une fois rajustés en fonction des risques, soient supérieurs aux prévisions actuelles.
• Dans quelle mesure le gouvernement peut-il transférer au secteur privé les risques liés au rendement des établissements? Cela permettrait au SCC de se concentrer sur l'élaboration de programmes pour les établissements et sur la surveillance du rendement.

Les paragraphes qui suivent établissent une brève comparaison entre le modèle d'approvisionnement traditionnel et le modèle P3, appelé modèle conception-construction-financement-entretien.

Modèle d'approvisionnement traditionnel

La méthode traditionnelle utilisée pour la réalisation des projets d'immobilisations est l'approche « conception-soumission-construction ». Le gouvernement propriétaire établit un contrat avec un ingénieur concepteur, qui est chargé d'élaborer les documents de conception du projet (dessins, estimations des quantités et spécifications) suivant l'étape de la conception. L'entrepreneur en construction est sélectionné dans le cadre d'une soumission concurrentielle, et le contrat est attribué au plus bas soumissionnaire.

Comme l'entrepreneur soumissionne en vue de réaliser un projet qui a été conçu par autrui, on ne peut raisonnablement s'attendre à ce qu'il propose un prix fixe, sauf dans le cas d'un projet fort simple. Toutes les tâches qui n'ont pas été prévues ou précisées dans les documents de conception sont considérées comme des « suppléments », et l'ingénieur, l'entrepreneur et le gouvernement propriétaire en négocient le prix pendant la construction, au moyen d'un ordre de modification. Ainsi, les contrats de construction traditionnels prévoient souvent des frais pour le temps de travail et les matériaux, et des frais supplémentaires sont généralement engagés (en général, un fonds pour éventualités est prévu). Le coût du projet ne peut pas toujours être déterminé avec exactitude d'entrée de jeu, et le gouvernement propriétaire assume une bonne partie des risques liés aux coûts de construction si le projet ne progresse pas comme prévu.

Il est possible de faire preuve d'innovation tout en ayant recours au modèle d'approvisionnement traditionnel. De nombreux gouvernements propriétaires incitent les ingénieurs concepteurs à faire preuve de créativité et d'originalité, et de nombreux ingénieurs concepteurs s'efforcent d'offrir des solutions novatrices à leurs clients. Toutefois, il y a une limite structurelle à l'innovation lorsqu'on a recours au modèle d'approvisionnement traditionnel pour réaliser un projet. En effet, un seul concepteur et un seul exploitant (le gouvernement propriétaire) consacrent leurs ressources et mettent à profit leurs talents pour mener à bien le projet.

Modèle conception-construction-financement-entretien

¹ L'information présentée dans la section 2.3 a été fournie par le SCC.

Date de modification :

2015-12-09